农商银行属于什么单位性质，农业银行单位性质是什么（省联社与农商行手册）

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1、农商银行属于什么单位性质

中国农村商业银行属于地方金融机构和股份制商业银行。中国农村商业银行是中国金融体系的重要组成部分，也是目前合作金融机构的主要形式。中国农村商业银行是独立的企业法人，以其全部资产对农村信用社的债务负责，依法享有民事权利和民事责任。

农村商业银行作为最重要的农村金融机构，以基准银行为主导，优化业务治理体系，完善人才队伍建设，不断提高其可持续经营和金融服务能力。

随着我国新农村建设的不断发展，农村金融改革的不断深化，国家对社会主义新农村建设投资的不断增加，农村商业银行凭借其在客户市场上的体制和优势，在农村金融领域有着巨大的发展空间。

作为农村金融市场的领导者，农村商业银行凭借其灵活的管理体系、高效的业务流程、标准化的公司治理、农业、农村、农民和小微经济的自然联系，扎根农村，开拓经营，努力发挥新时期服务农业、农村、农民和小微企业的主要作用，在中国金融体系中发挥着越来越重要的作用。

2、省联社与农商行手册（2022年版）

在先前国有大行（强者恒强的国有六大行）、股份行（12家股份行手册（2022年版））、村镇银行（村镇银行的未来需要重新洗牌以及城商行（透视全部125家城商行（2022年版）的基础上，本篇报告聚焦省联社与农商行这一群体。

一、省联社基本情况简述：合计超过35万亿元

省联社体系内机构主要分为省联社本身、农商行、农信社与农合行四大类。根据可查询的公开信息，目前省联社仍在起着主导作用的地区主要有23个。其中，北京、上海、重庆、天津、宁夏与陕西等地区已通过组建辖区统一的农商行取代了省联社，而西藏与新疆地区未披露相关信息。上述23个地区在2021年底的总资产合计超过35万亿，占据全部农村金融机构体量（46万亿）的76%以上。

（一）省联社体系内成员构成：省联社本身、农商行、农信社与农合行

近年来，政策层面一直在着力推动省联社自身的变革以及省联社体系内农信社与农合行两大群体向农商行转型。以后者为例， 2008年以来，农商行法人机构数量已由2008年的22家增至目前的1596家，而农信社与农合行数量则相应由2008年的4965家和163家缩减至576家和23家。其中，

目前的23家农合行主要分布在广西（10家）、甘肃（5家）、新疆（2家）、陕西（2家）、内蒙古（2家）、河北（1家）、云南（1家）等7个地区。具体看，分别为昆明官渡农合行、甘肃榆中农合行、天水秦州农商行、天水麦积农合行、甘肃宁县农合行、陇南武都农合行、石家庄汇融农合行、新疆石河子农合行、二连浩特农合行、广西柳江农合行、广西象州农合行、广西兴安农合行、广西平乐农合行、广西百色右江农合行、广西贺州桂东农合行行、广西平果农合行、广西桂林漓江农合行、广西宜州农合行、广西全州农合行、锡林浩特农合行、通辽奈曼农合行、陕西吴起农合行、陕西富县农合行。

（二）各地省联社的体量

整体上看，各地省联社的体量与其经济总量并不总是能够有效对应，经济体量大的地区，其省联社体量并不总是很大。例如，经济体量位居全国第四的浙江，其省联社体量却高居全国第一；经济体量位居全国第12的河北，其省联社体量却位居全国第5；经济体量位居全国第9的福建，其省联社体量仅位居全国第16。

1、浙粤苏鲁四巨头均超3万亿：合计超14万亿

目前有四个地区的省联社体量超过3万亿，从高到低依次为浙江（预计4万亿）、广东（3.80万亿）、江苏（3.57万亿）和山东（3.05万亿），合计达到14.42万亿元。值得关注的是，浙江的经济总量虽排在广东、江苏与山东之后（位居全国第四），但其省联社的体量却位居全国首位。2021年全年，广东、江苏、山东与浙江的经济总量依次为12.44万亿、11.64万亿、8.31万亿和7.35万亿。

2、河北与河南均位于2-3万亿之间：合计4.24万亿

另有两个地区的省联社体量位于2-3万亿之间，分别为河北与河南。其中，河北与河南的体量分别为2.24万亿和2万亿，合计4.24万亿。要知道，河北与河南的经济总量分别为4.04万亿和5.89万亿，分别位居全国第12和第5，因此河北地区的省联社体量也明显和其经济总量不匹配。

3、11个省联社的体量位于1-2万亿之间，合计接近14万亿

除上述6个地区外，另有11个省联社的体量超过1万亿，从高到低依次为四川（1.80万亿）、安徽（1.70万亿）、湖南（1.25万亿）、山西（1.42万亿）、云南（1.20万亿）、湖北（1.19万亿）、江西（1.10万亿）、广西（1.09万亿）、福建（1.07万亿）、辽宁与陕西（均为1万亿左右），合计接近14万亿。

（三）各地省联社体系质量参差不齐

农商行群体一定程度上能够代表各地省联社体系的质量。截至2021年底，农商行的不良贷款率和拨备覆盖率分别为3.63%和129.48%，资产质量整体堪忧，且分化较为明显。其中，

广东省联社的拨备覆盖率仅为142.76%，浙江省联社的不良贷款率和拨备覆盖率分别为0.81%和523.37%，福建省联社的不良贷款率和拨备覆盖率分别为1.28%和和412.59%，整体上看均处于较好的位置。

二、农商行基本情况：最能体现经济基本面薄弱环节的一类银行业金融机构

由于小而散，基于股东背景的民营和自然人成分以及区域特征比较突出等特征，农商行群体算是最能体现经济基本面强弱兴衰的一类银行业金融机构。

（一）农商行属于六类农村金融机构的一类，数量接近1600家

1、目前我国银行业金融机构主要分为国有大行、股份行、城商行、农村金融机构和其他类金融机构等六类。这里的农村金融机构可进一步分为六类，即农商行、农信社、农合行和三类新型农村金融机构。

其中，根据2006年12月20日银监会发布的《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好地支持社会主义新农村建设的意见》，明确三类新型农村金融机构分别为村镇银行、贷款公司和资金互助社。

2、截至2021年底，农商行数量达到1596家，是目前除村镇银行外，数量最庞大的一类金融机构群体（村镇银行、资金互助社和贷款公司的数量分别为1651家、39家和13家）。

（二）农商行的民营背景较重，资产质量和资本补充能力相对较弱

1、根据银保监会之前披露的数据，民营资本在股份行、城商行和农村合作金融机构中的比例分别超过40%、50%和80%。此外农商行的股东还呈现出自然人股东数量占比较高的特点，所以农村金融机构在公司治理方面尤其会受到监管部门的关注，民营企业的经营情况亦会对农村金融机构产生影响。

2、农商行的资产质量在各类银行业金融机构中处于最弱地位。截至2022年一季度，农商行不良贷款率和拨备覆盖率分别为3.37%（各类型银行最高）和133.74%（各类型银行最低），对应的资本充足率仅为12.33%（各类型银行最低）。

（三）上市情况：已有13家上市、另有8家农村金融机构在新三板挂牌

1、目前已有13家农商行实现了上市目标，分别为重庆农商行（A+H股）、上海农商行（A股）、广州农商行（H股）、东莞农商行（H股）、青岛农商行（A股）、紫金银行（A股）、常熟银行（A股）、九台农商行（H股）、苏农银行（A股）、无锡银行（A股）、江阴银行（A股）、张家港银行（A股）、绍兴瑞丰农商行（A股）。其中，瑞丰农商行（A股）、上海农商行（A股股）与东莞农商行（港股）分别于2021年6月、8月与9月上市。

2、除重庆农商行、上海农商行、广州农商行、东莞农商行、青岛农商行、九台农商行和绍兴瑞丰农商行外，其余6家上市农商行均为江苏所辖。2022年4月14日，证监会官网刊发《第十八届发审委2022年第43次会议审核结果公告》，江苏大丰农商行首发未通过，成为第一家进入发审委被否的商业银行，且是江苏地区的农商行，意味着自2017年11月首次报送招股说明书以来，江苏大丰农商行历经四年有余的上市之路正式终止（参见首家银行上市被否的背后）。

3、此外还有8家农村金融机构在新三板实现了挂牌，分别为琼中黎族苗族自治县农信联社、昆山鹿城村镇银行、梅州客家村镇银行、象山国民村镇银行、新疆喀什农商行、江苏如皋农商行、福建福清汇通农商行以及河北邢台农商行。

（四）总资产体量普遍较小

1、5000亿以上的农商行有7家：万亿级4家（广东3家），三家为直辖

目前总资产超过5000亿元的农商行仅有7家，合计6.46万亿。从高到低依次为重庆农商行（1.27万亿）、广州农商行（1.16万亿）、上海农商行（1.16万亿）、北京农商行（1.08万亿）、成都农商行（0.62万亿）、东莞农商行（0.59万亿）、深圳农商行（0.59万亿）。可以看出，这7家农商行中，广东地区占3家，有四家总资产超过万亿，有三家为直辖市的农商行（不含天津）。

2、1000-5000亿之间的农商行有38家：2000-5000亿元之间有15家

目前总资产位于1000-5000亿元之间的银行有38家（合计7.64万亿），其中位于2000-5000亿元之间的银行有15家（合计4.53万亿）。从高到低依次为江南农商行、青岛农商行、顺德农商行、武汉农商行、天津农商行、杭州联合农商行、陕西秦农商行、南海农商行、常熟银行、萧山农商行、九台农商行、鄞州农商行、天津滨海农商行、紫金银行以及无锡银行等。

3、地区分布：总资产1000亿元以上的45家农商行中，苏浙粤占60%

目前45家农商行的体量超过1000亿元，从区域分布看，广东地区8家、江苏地区8家、浙江地区7家、三大直辖市各1家、辽宁2家（辽阳农商行与大连农商行）、天津2家（天津农商行与天津滨海农商行）、吉林2家（九台农商行与延边农商行）以及安徽（合肥科技农商行）、福建（厦门农商行）、甘肃（兰州农商行）、贵州（贵阳农商行）、海南（海口农商行）、河南（郑州农商行）、湖北（武汉农商行）、湖南（长沙农商行）、山东（青岛农商行）、山西（山西尧都农商行）、陕西（秦农农商行）、四川（成都农商行）、新疆（天山农商行）等地各1家。

可以看出，广东、江苏与浙江三地的千亿以上农商行数量占比达到51.11%。

（五）分化明显：规模较小、区域实力较弱的农商行资产质量更差

目前农商行体系的分化非常明显，呈现出上市农商行一般更优、体量越大往往越优以及区域较好的农商行通常更优等特征。这主要是因为，规模更大的农商行更有实力或调动资源，上市农商行的公司治理更完善、信息更加透明、激励约束机制更为健全，区域较好的农商行客户质量往往更高。

注：以上数据源于企业预警通及笔者个人整理

（六）拥有非银牌照情况：仅重庆农商行较齐全（3个），其它均为金租

就农商行群体拥有的非银金融机构数量来看，除重庆农商行同时拥有理财公司、消费金融（持有重庆小米消费金融30%的股权）以及渝农商金融租赁等三家非银金融机构外，其余农商行最多仅拥有1家非银金融机构，且均为金融租赁公司。例如，九台农商行、武汉农商行、深圳农商行、广州农商行、南海农商行、上海农商行、厦门农商行以及江南农商行等等。

（七）一些地区的农商行开始尝试通过重组整合来提升整体实力

大多数地区在推动辖区内农村金融机构改革的同时，更倾向于通过重组合并来提升辖区内农村金融机构的实力，如将规模较小、资质较弱、风险较高的县级（市级）农商行进行整合以成立竞争力更强的市级（省级）农商行，这也符合近期监管部门的思路（即推进中小金融机构兼并重组）。具体看，

1、2020年7月28日，江苏银保监局核准徐州淮海农商行、徐州铜山农商行、徐州彭城农商行重组合并为徐州农商行（注册资本为35.70亿元）。

2、2020年5月15日，三门峡市委、市政府提出推动三门峡湖滨农商行和三门峡陕州农商行合并组建市级农商银行。

3、2020年7月29日，陕西银保监局批复陕西榆林榆阳农商行和陕西横山农商行以新设合并的方式发起设立陕西榆林农商行。

4、2021年5月25日，山西银保监局核准太原农商行的筹建，同年6月底太原农商行正式开业，意味着全国省会级农信机构均已完成改制。

（八）监管部门对农商行本地化经营的要求较高

目前除通过村镇银行进行跨区域经营外，大部分农商行在省外没有机构布局，同时监管部门对农商行群体的本地化经营亦比较高。2019年1月4日，银监会发布的《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理 提升金融服务能力的意见》（银保监办发（2019）5号）对县域及城区农商行提出了诸多本地化服务要求。

1、要求专注服务本地、服务县域、服务社区，严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区）。应专注服务本地，下沉服务重心，当年新增可贷资金应主要用于当地。

2、确保信贷资产在总资产中保持适当比例，投向“三农”和小微企业的贷款在贷款总量中占主要份额。如贷款余额占表内总资产的比例不低于50%，其中涉农及小微企业贷款余额占全部贷款余额的比例应逐年上升直至超过80%、

3、严格控制大额贷款投向和投放比例，合理降低贷款集中度和户均贷款余额。如大额贷款余额占全部贷款的比例应逐年下降直至降至30%以上。

三、省联社与农商行的发展历程简述

农信社是合作金融组织的具体形式，而省联社的诞生既是农信社改革的产物之一，亦是中央与地方相互博弈的结果。随着农信社改革的逐步推进，更为市场化的农商行开始逐渐居于主导地位，省联社改革自然也变得很迫切。

（一）初步诞生期（1950-1979年）：推行合作化运动，农信社密集成立

农信社作为合作金融组织的一种形式，其在德国、苏联等地区早有实践。中国的农信社历史则要追溯到20世纪20-30年代。公开信息显示，1923年6月，中国华泽义赈救灾总会在河北省香河县成立了第一个农信社，而1927年2月我党在湖北省黄冈县则建立了第一个农民协会信用合作社。

新中国成立后，为尽快把农民和农村经济引向社会主义道路，中央决定在农村推行合作化运动。1951年5月，央行召开第一次全国农村金融工作会议，决定大力发展农信社，以取代在农村领域广泛存在的高利贷机构。

受此影响，生产合作社、供销合作社和信用合作社都得到了迅速发展，全国各地开始组织成立农信社，仅五年左右的时间，农信社数量便达到16万家（1953年底全国各地的合作金融组织为20067个）。

（二）收放调整期：1979年归于农行管理，1996年脱钩后归口央行管理

随着农信社的密集成立，定位不清、盲目跟风等弊端导致农信社的风险隐患开始暴露，“放收”成为随后一段时期的主要政策思路。所谓“放”，即下放给基层组织管理（如人民公社、生产队等），“收”则是将农信社的管理权收归至国家。

1、1979年2月，适逢改革开放的新浪潮，国家金融体制也开始改革，农业银行得以恢复，此后中央将农信社定位为农业银行在农村的下级金融机构。

2、1984年8月，农业银行起草的《关于农村信用社管理体制改革的意见》获得国务院批复，农信社被定位为自主经营、自负盈亏的群众性合作金融组织。同年8月6日，国务院105号文件转发《中国农业银行关于改革农村信用社管理体制的报告》，提出要把农信社办成真正的合作金融组织，恢复其合作性质，即恢复信用社组织上的群众性、管理上的民主性和经营上的灵活性。

不过归于农行管理的农信社，在定位上也离合作金融组织的特性越来越远。

3、1990年10月12日，央行发布《农村信用合作社管理暂行规定》，提出农信社由中国人民银行委托领导和管理。

4、1996年8月，国务院下发了《关于农村金融体制改革的决定》（国发（1996）33号），要求农信社与农行脱钩，改制成了由农民入股、社员管理的合作制农村金融机构，农信社划归于县（市、省）联社管理，人行履行监管职责。

（三）1996年央行正式接手：着力进行规范并推动县联社履行管理职责

1、央行接手后，针对规范农信社体系出台了一系列文件，进一步规范了农信社体系的运作，并提出要设立县联社。具体看，

（1）1996年7月29日，央行发布《关于不得将城市郊区的农村信用合作社并入城市合作银行的通知》（银发（1996）121号）。

（2）1997年9月15日，央行发布《农村信用合作社管理规定》和《农村信用合作社县级联合社管理规定》（银发（1997）390号）。

（3）1997年11月24日，央行发布《农村信用合作社资产负债比例管理暂行办法》（银发（1997）491号）。

（4）1998年4月20日，央行发布《农村信用合作社机构管理暂行办法》。

（5）1999年6月28日，央行发布《关于组建农村信用合作社市（地）联合社的试点工作方案》、《农村信用合作社市（地）联合社管理规定（暂行）》和《农村信用合作社市（地）联合社示范章程》三份文件。

2、以上多部文件进一步明确了农信社及联社的定位。具体看，

（1）突出农信社的定位，即明确农信社是指经央行批准设立、由社员入股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，属于独立的企业法人。

（2）农信社应当向所在县（市）农信联社（简称县联社）入股，并接受后者的管理。这里的县联社是指经央行批准设立、由所在农信社入股组成、实行民主管理、主要为农信社服务的联合经济组织，是企业法人。

（四）尝试转型期（2000-2003年）：各级联社纷纷登台、农商行试点启动

在央行的规范下，农信社体系的运作开始变得相对规范。但由于农信社脱离农行时，被迫承接了大量历史包袱，再加上20世纪90年代的经济金融体制改革，使得农村金融机构的经营压力依然较大，为此各地政府纷纷开始设立市联社、省联社，以实现对农村金融机构的统一管理，并主导农村金融机构的风险处置。

1、2000年7月开始，央行和江苏省政府组织开展的江苏省农村信用社改革试点获得国务院批复，推动江苏地区在以县（市）为单位统一法人、试办农商行以及省级联社等方面进行了有益探索。2001年9月，江苏组建了全国第一家省联社，并试办农商行，常熟农商行、张家港农商行、江阴农商行相继成立。

2、2002年，央行在温州选择部分农信社开始利率改革试点，2003年开始向全国推广，进一步推动了农信社的市场化运作。2003年3月，浙江地区则试点组建了浙江鄞州农村合作银行。自此，江浙两地也成为了农村金融机构改革的典型示范地区，走在了全国前面。

3、2003年6月27日和2004年8月17日，国务院分别下发《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发（2003）15号）和和《关于进一步演化农信社改革试点的意见》（国办发（2004）66号），将农信社管理权下放给省级政府，鼓励符合条件的地区将农信社改造为股份制商业银行，此后通过建立省联社（代表省级政府）来管理辖区内农信社、农商行和农合行的体制正式形成。

4、2003年6月，银监会脱离央行后，也开始制定一系列监管文件来进行规范，如《农村商业银行管理暂行规定》、《农村合作银行管理暂行规定》、《关于农村信用社以县（市）为单位统一法人工作的指导意见》、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发（2003）14号）。

其中，14号文给了省联社介入农商行高管任命的权力，并将省联社定位为省级政府管理辖内农信社、农商行和农合行的职能部门，履行管理、指导、协调和服务职能。此后，上述三类机构不仅要接受一行一会的监管，还要接受省联社的管理（代表省级政府）。当然省级政府的权限在扩大的同时，其承担的风险处置责任实际上也在扩大。

5、2003年8月18日，国务院召开了深化农村信用社改革试点省（市）负责同志座谈会、银监会和央行则联合召开了深化农村信用社改革试点工作会议。随后，浙江、山东、江西、贵州、吉林、重庆、陕西、江苏等8个试点省（市）的深化农信社改革工作迅速展开，全国各地区的省联社相继成立。2007年8月，随着最后一家省联社的成立（即海南省联社），全国范围内农信体系基本确立了“省联社——县级法人主体”的二元管理模式。

（五）强化监管期（2010年至今）：继续深化改革，省联社改革进程加快

1、2010年，原银监会发布《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》，要求对监管评级为六级的农信社以及监管评级为B级且主要监管指标呈下行恶化趋势的农信社进行并购。

实际上，大多数地区在推动辖区内农村金融机构改革的同时，亦更倾向于通过重组合并来提升辖区内农村金融机构的实力，如将规模较小、资质较弱、风险较高的县级（市级）农商行进行整合以成立竞争力更强的市级（省级）农商行。

2、2011年，原银监会宣布不再组建新的农信社和农合行，全面取消资格股，逐步将有条件的农信社改组为农商行，农合行要全部改组为农商行。

3、2013年后，原银监会开始对农村金融机构，特别是农商行进行分类监管。

（1）2013年4月，银监会发布《关于建立实施农村合作金融机构标杆银行制度的通知》，每隔两年开展一次农商行标杆银行评选。

（2）2014年12月，银监会发布《关于印发加强农村商业银行三农金融服务机制建设监管指引的通知》（银监办发〔2014〕287号），将我国农商行分为县域、城区和大中城市三类。其中，县域农商行是指在县（市、旗）设立的农村商业银行；城区农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市的一个或几个区设立的农村商业银行；大中城市农商行是指在地级市、计划单列市、省会城市和直辖市实行统一法人的农村商业银行。

（3）2019年1月，银保监会发布《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》，对县域及城区农商行提出具体监管措施，明确县域及城区农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营，原则上机构不出县（区）、业务不跨县（区），且贷款占总资产的比例应大于等于50%、本地新增贷款应占可贷款资金的比例要达到70%以上。

4、与此同时，“省联社——县级法人主体”二元管理模式的矛盾也越来越突出，专门针对省联社的改革进程亦有所加快。

四、省联社改革的背景与主要路径选择

（一）省联社改革的主要背景

省联社是农信社改革背景下中央与地方博弈的产物，其在培育农信体系规范运作方面起到了重要作用。不过，随着全国多数地区的农信社、农合行相继改制为农商行，其独立自主经营与规范运作能力得到了显著提升，公司治理机制亦逐步完善，针对省联社的改革变得越来越迫切。

1、省联社作为行政管理机构的法律错和协调矛盾等特征比较突出

随着农信社与农合行纷纷向农商行转型，并成为市场化的独立法人金融机构，作为行政管理机构的省联社与作为独立法人的农商行在公司治理机制与市场化运行等方面的矛盾也越来越突出。例如，省联社对辖区内县级联社、农商行的人事任免以及任务管理带有越来越多的行政色彩，其通过人事任命和管理权取得了对农信社的全面管理权，对农商行的独立经营和公司化运营形成明显掣肘。

尽管监管部门已赋予省联社较大的权利，但现实中省联社将这一管理权不断延伸，目前已基本覆盖至人事任命、战略发展、员工招聘、薪酬确定、费用控制、系统连接、信贷审批等各个环节，严重破坏了农信体系的独立经营地位。所以我们看到，2015年以来，江苏省联社任免辖区内农商行管理层遭到抵制以及常熟农商行董事会投票否决了省联社选派的两位副行长等事件外，安徽桐城农商行在其董事长的选任上亦博弈许久。而上述案例可能还只是我们看到的冰山一角。

2、农信体系的公司治理体系逐步完善，省联社地位越来越尴尬

省联社作为中央与地方博弈的产物，最初的使命是掌握辖区内金融机构的主导权，以及帮助农信体系化解风险，也即在承担责任的同时（如风险防控处置责任），也被赋予了一定权利。需要认识到，省联社在改善农信社经营状况、推动规范运作和本地化运营、完善公司治理、化解历史包袱、清收不良资产、助力增资扩股、搭建各类平台等方面起到了重要作用。不过，农信体系本身是省联社的入股股东，但省联社却依靠省级政府的授权反过来履行对农信体系的行政管理职能，这一畸形的治理架构显得与现代公司治理体系格格不入。特别是，随着农信社、农合行逐步向农商行转型，意味着农信体系的公司治理机制将逐步向股份制商业银行靠拢，公司治理与运营更为规范，使得代表行政管理职能的省联社与“三会一层”为代表的公司治理体系之间存在天然矛盾，导致三会一层很容易基本形同虚设、决策流于形式。

3、省联社也存在诸多问题

除省联社与农信体系之间的矛盾比较突出外，省联社自身也存在诸多问题。2007年，原银监会对内蒙古、江西、河南、广东、四川等5家省联社的现场检查便揭示了一些问题，如对农合机构偏离支农服务主业没有有效纠正；严重违反监管规定，违规设立实体企业、未经批准超范围开展业务等；越权干预农合机构经营决策，违规牵头组织发放大额、异地、非涉农贷款，形成大额风险暴露等等。

实际上在业务方面，省联社亦对辖内机构形成了明显的干预。例如，2006年5月29日，原银监会发布《农村合作金融机构社团贷款指引》（银监发（2006）37号），明确省联社负责指导、监督、协调辖内农村合作金融机构开展社团贷款（期限最长不超过5年、可以发放流贷等）。

（二）省联社改革的整体思路：淡化行政色彩，“一省一策、因地制宜”

省联社改革目的是厘清省联社与辖区内农村金融机构之间的关系，推动省联社成为一个产权清晰、权责明确、政企分开、管理规范的现代金融机构，淡化省联社的行政管理色彩，提升其履职能力和水平，提高农信系统风险防控能力。

目前监管部门已将省联社改革相关文件下发至各地省级政府，多数省级政府亦已制定完成对应细化方案，上报银保监会、央行等金融管理部门进行审批。考虑到各地经济发展水平不平衡、农信系统发展水平参差不齐、定位上差异明显、推进阻力与动力不同等因素，各地在推动省联社改革方面需要按照“一省一策”的思路，选择符合自身实际的模式推进。

（三）省联社改革的当前实践

实践来看，目前省联社改革的常见模式主要有统一法人模式、银行控股公司模式、金融服务组织模式以及联合银行模式等几种。其中，直辖市为统一法人模式，陕西、宁夏、河南、江苏、贵州均拟定银行控股公司模式（参股辖区内各农商行与农信社），浙江拟定为“联合银行+银行控股公司”模式，广东省联社则弱化为协会（即金融服务组织模式）。

1、四大直辖市：建立统一法人的省级农商行（天津有点例外）

除天津同时拥有天津农商行与天津滨海农商行外，直辖市主要通过建立统一的省级农商行来进行改革，如北京农商行、重庆农商行和上海农商行正属于这一情形。其中，上海农商行是在上海农信社的基础上于2005年8月改制而成，北京农商行正是由北京市原127家法人农信社以发起设立方式于2005年10月改制组建而成，重庆农商行则是由重庆农信社于2008年6月改制而成。

天津农商行是由天津农村合作银行和9家区县行社于2010年6月改制而成。天津滨海农商行是在天津塘沽农合行、天津大港农合银行和天津市汉沽区农信联社等三家行社改制重组的基础上，由天津农商行与国际金融公司等15家法人股东于2007年12月在天津共同发起设立。

2、浙江：“联合银行+银行控股公司”模式，成立浙江农商联合银行

（1）2022年4月11日，浙江银保监会核准了浙江农村商业联合银行的开业申请（浙银保监复〔2022〕178号），注册资本为50.25亿元，业务范围办理或者代理行社的本外币资金清算和结算业务；参加资金市场，为行社融通资金；组织行社之间的本外币资金调剂；代理发行、兑付、承销政府债券；从事同业拆借；买卖、代理买卖政府债券、金融债券；买卖、代理买卖外汇；从事统一银行卡（贷记卡）品牌业务；经批准的其他业务。这标志着，浙江农商联合银行为我国第一家深化改革、由多家农商行联合发起且保留独立法人地位的省联社转型体。

（2）实际上，浙江农商联合银行的成立早有先兆。

第一，2021年10月21日，银保监会首席检查官、办公厅主任王朝弟在国新办发布会上表示绝大部分省份已经上报了深化农信社改革方案，且浙江省的农信社改革方案即将落地。

第二，2021年12月，浙江省联社党委书记、理事长王晓龙在2022年新年贺词中表示“……获得国务院批准同意成为全国深化农信社改革‘第一单’，为农信改革发展提供了‘浙江方案’”。

第三，2022年1月24日，浙江省地方金融监督管理局发布的《钱塘江金融港湾发展实施计划（2021-2025年）》便提出“推动将省农信联社改制为浙江农村商业联合银行，成为一家具有独立企业法人资格的地方性银行业金融机构（即浙江农村商业联合银行”。同日，银保监会2022年年度工作会议亦提出2021年的工作之一是“推动浙江省联社改制组建浙江农商联合银行”。

第四，2022年3月25日，浙江农村商业联合银行创立大会暨第一次股东大会召开，这意味着，浙江省农村信用联社即将成为历史。

（3）目前浙江省农信系统共有82家成员（81家农商行和象山农信联社），这82家成员的总资产规模合计达到4万亿左右，其中总资产超过1000亿元的成员有6家，从高到低依次为杭州联合农商行、萧山农商行、余杭农商行、鄞州农商行、慈溪农商行和瑞丰农商行（已成为A股上市银行）。

（4）总体来看，省联社改制为农商联合银行的好处大致有以下几个：

第一，省联社不再是单一的省级行政管理机构，而是变成具有独立法人地位的金融机构，公司治理更趋完善，且相当于多了一个金融牌照。

第二，原省联社下辖的农商行与农信社等法人将继续保留，即农商联合银行与农商行等两级法人同时存在，维持了农村金融法人机构数量的基本稳定。

第三，变成独立金融机构后，农商联合银行将可以开展业务，增加一些新职能，如买卖政府债券和金融债券、开展资金融通业务等。

第四，农商联合银行可以以独立法人金融机构的名义，申请理财公司、消费金融公司等非银金融机构牌照，对外统一品牌，改变单家农商行实力不足的窘境。

3、宁夏与陕西：银行控股模式（宁夏黄河农商行和陕西秦农银行）

宁夏和陕西等地区采取的是银行控股模式，即分别成立了宁夏黄河农商行和陕西秦农银行，以通过整合省级联社和不同层级的市县级联社，来逐步改制成独立自主经营的农商行。

（1）2008年12月8日，宁夏农信联社与银川市联社合并改制成立宁夏黄河农商行，并通过对宁夏农信系统19家独立法人机构的入股，实现对宁夏全区19家信用社、信用联社、农商行的联营持股。

（2）2015年5月，成立的秦农银行正是在原西安市碑林区、新城区、莲湖区、雁塔区、未央区、灞桥区农村信用合作联社基础上，以新设合并方式组建。

第一，2017年6月30日，在原西安市户县、周至县和蓝田县农信联社的基础上，秦农银行以收购合并方式全资控股组建了陕西户县农商行（后更名为西安鄠邑农商行）、陕西周至农商行、陕西蓝田农商行。

第二，2018年3月30日，成功吸收合并了阎良区、临潼区、高陵区3家联社，并将其更名为阎良支行、临潼支行和高陵支行。

第三，、2021年3月秦农银行董事会审议并通过了吸收合并西安鄠邑农商行、西安市长安区农信联社相关的议案，同年9月14日获得批复。

经过一系列收购后，秦农银行的实力得以大幅提升。截至2021年底，秦农银行的总资产达到3258.14亿元，在农商行系统中位居前列。

4、广东：省联社转型为金融服务公司

按照广东省目前的方案，预计广东省联社将逐步弱化为金融服务公司，也即省联社旗下各农村金融机构的行政管理权将逐步由省联社移交至当地政府。这其中比较典型的代表便是广州农商行、深圳农商行以及东莞农商行，巧合的是这三家农商行所在地也均是广东当地的头部城市。

2022年2月16日，港股上市银行东莞农商行（9889.HK）发布公告明确，根据2022年2月15日东莞市政府印发的文件，东莞农商行与普宁农商行的管理权从广东省联社整体移交至东莞市政府，同时东莞市政府委托东莞农商行协助管理普宁农商行。考虑到之前的广州农商行与深圳农商行亦已脱离广东省联社管理，这意味着继直辖市方案（即单一银行模式）、浙江方案（即联合银行模式）、陕西与宁夏方案（即银行控股模式）之后，广东省联社的方案（即金融服务模式）也基本得以明确，充分体现出“一省一策”的改革思路。

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