近期，李稻葵团队发布了《保安全、稳民生、谋长远：全球疫情下的经济形势分析战略报告》,主要参与人员包括李稻葵、厉克奥博等。
报告称，新冠肺炎疫情在短期内给中国经济带来了巨大的冲击，不可避免的财政减收以及刺激政策将给今年的财政收支平衡带来巨大的压力，2020年中国的财政空间料将大幅扩张。
在应对疫情冲击、重振经济的过程中，发挥主导作用的财政政策应本着“两条腿走路”的原则，一方面要以民生为优先，另一方面要兼顾长期发展动力，以疫情为契机，开启新一轮“基础设施补短板工程”，带动投资，增加就业与收入，为经济社会的中长期高质量发展做出贡献。
以下为报告原文：
稳民生——稳定就业形势，保证居民收入持续增长
1 疫情冲击下财政收支平衡压力骤升
百年一遇的新冠肺炎疫情在短期内给中国经济带来了巨大的冲击。财政方面，据3月24日公布的最新数据显示，2020年1-2月全国一般公共预算收入同比下降9.9%，为2008年金融危机以来的最大跌幅，较上年12月增速3.6%大幅下滑。其中，税收收入同比下降11.2%，较上年12月增速12.1%大幅回落；非税收入同比上升1.7%，较上年12月增速-13.7%有明显回升。
税收方面，此次新冠肺炎疫情导致的明显经济下滑叠加前期减税降费的后续影响，致使1-2月增值税同比下降19%，比上年12月9.4%的跌幅明显加大；进口货物增值税、消费税同比下降25.1%，较上年12月43.4%的涨幅大幅回落；契税和车辆购置税分别同比下降15.2%和32.8%，反映了房地产和汽车销售受经济下滑的拖累。在所有主要税种中，1-2月个人所得税同比上涨14.8%，涨幅明显；由于1-2月以来中国股票市场交易出现了异常火爆的场面，证券交易印花税大幅上升，同比增速达到77.2%。
财政支出方面，2020年1-2月全国一般公共预算支出同比下降2.9%，较上年12月增速11.2%回落。其中，降幅较为明显的科目包括：科学技术支出同比下降38.5%，文化旅游体育与传媒支出同比下降12.7%，城乡社区支出同比下降20%，交通运输支出同比下降25.5%。我们也注意到，在全国疫情防控阻击战的带动下，卫生健康支出同比上升了22.7%，涨幅明显。
1-2月份，土地市场受疫情冲击明显，国有土地使用权出让收入同比下降16.4%，较上年12月26.4%的增速大幅回落。受此拖累，全国政府性基金预算收入和支出分别同比下降18.6%和10.4%。
综合来看，1-2月份中国财政累计实现一般公共预算盈余2882亿元，政府性基金赤字5191亿元，合计赤字2309亿元，而去年同期一般公共预算和政府性基金则合计盈余866亿元。由于疫情给中国经济带来的冲击在1-2月份之后仍在持续并将逐渐消退，尤其是海外疫情的爆发蔓延对中国经济的拖累主要是从3月份才开始，因此1-2月份的数据并未完全体现此次疫情的总体影响，后续不可避免的财政减收以及即将出台的刺激政策将给今年的财政收支平衡带来巨大的压力，2020年中国的财政空间料将大幅扩张。
2 应对疫情、重振经济，财政政策将从多渠道发挥主导作用
第一，适当提高财政赤字率。根据1991年的《马斯特里赫特条约》（即《欧洲联盟条约》），欧盟各成员国需保持财政赤字率低于3%的警戒线水平。值得注意的是，3%是欧盟成员国维持财政纪律的整数关口，是一项软约束，而并不是一个经过严格学术论证的国际公认的预警线。欧盟成员国经常出现偏离3%的情况，美国、日本等发达经济体的赤字率超过3%的情况也不少见。相比之下，中国的财政状况良好，政府恪守较为谨慎的财政纪律，目标赤字率自1994年以来始终维持在3%以内，2019年为2.8%。面对百年一遇的新冠肺炎疫情，2020年中国的财政赤字将随周期性因素带来的税收减少和支出增加而被动上升，同时考虑到即将出台的更加积极有为的财政刺激政策，打破3%这一社会心理预期的整数关口、适当提高财政赤字率目标以弥补一般公共预算收支缺口是十分现实而必要的。如果今年将赤字率目标提高到3.5%，将会释放出约7000-8000亿元的资金用于疫后扶助民生、重振经济。值得注意的是，由于提高赤字率受到诸如国内外经济形势、国家宏观调控的需要、财政收支状况等因素的制约，同时还需按法定程序经国务院提请全国人大审议批准，因此预计今年的赤字率目标提升将会相对谨慎和有限。
第二，发行特别国债。中国历史上曾总共发行过两次特别国债。第一次是在1998年，财政部发行2700亿元特别国债（期限为30年），用于向工、农、中、建四大国有商业银行注资、补充资本金。这一政策操作对当时处置银行不良资产、化解金融系统性风险、推动中国商业银行改革起到了积极且重要的作用。第二次是在2007年，财政部发行1.55万亿元特别国债（期限为10年和15年），用于向中国人民银行购买外汇从而注资成立中投公司。在中国加入WTO之后连年出现“双顺差”、外汇储备持续快速积累的情况下，这一政策操作为中国外汇储备管理构建了新机制，同时也部分对冲了货币流动性过度宽裕的压力，协助缓解了宏观经济过热的局面。由于特别国债不直接占用一般公共预算赤字、由全国人大常委会批准即可发行，因而操作起来较为灵活，在积极应对百年一遇的疫情、重振中国经济的大背景下发行特别国债有其合理性和现实必要性。
第三，增加地方政府专项债规模。地方政府专项债可作为重大项目的资本金，其规模的增加旨在能够撬动更大规模的信贷资源、更好地支持重大在建项目建设和补短板，提振基建，稳投资、促消费。2019年全年，地方政府专项债超过2万亿元规模。今年以来，专项债发行节奏明显加快。截至一季度末，全国各地发行新增专项债券达1.08万亿元，占财政部提前下达的1.29万亿元额度的84%，发行规模同比增长63%，预计提前2.5个月完成既定发行任务。
3 刺激政策发力重点应当是中低收入群体生活及中小企业生存，避免政府投资过多
在应对疫情冲击、重振经济的过程中，发挥主导作用的财政政策应本着“两条腿走路”的原则，一方面要以民生为优先，其中重点补贴低收入群体，特别是农村低收入群体，以及湖北等受疫情影响较大地区的民众；另一方面要兼顾长期发展动力，以疫情为契机，开启新一轮“基础设施补短板工程”，带动投资，增加就业与收入，为经济社会的中长期高质量发展做出贡献。为了促进积极的财政政策更加积极有为，我们提出以下几点建议：
第一，发行特别国债优先用于以下领域：向国家开发银行补充资本金，或作为股本另组建专门的基础设施投融资银行或基础设施投融资基金。这次新冠肺炎疫情暴露出了中国在医疗健康、公共卫生等领域均存在较为明显的基础设施短板。不仅如此，在人口流入城市中小学学位、农民工住房保障、老旧小区改造、支线铁路、通用机场、医疗与公共卫生设施、城市市政基础设施、国土建设、城乡垃圾处理等领域，中国也均存在短板。此次疫情之后，我们建议开启新一轮“基础设施补短板工程”，以医疗健康和公共卫生领域为突破口，但又不局限于该领域，而是以民生为导向的、全面的基础设施补短板。
补充商业银行资本金。新冠肺炎疫情直接冲击的是企业和居民，但不久之后必然也会传导至商业银行资产负债表。预计在未来一段时期，银行不良资产率会出现上升。与此同时，在疫后加大逆周期调控力度的过程中，银行业也将是主力军。因而，当前有必要向银行注入资本金，增强其放贷能力和不良资产消化能力。
用于支持小微企业。受疫情和外需疲弱的影响，今年的就业形势压力很大。稳就业是“六稳”之首，也是当前宏观经济政策的首要出发点。小微企业是创造就业岗位的主体，也是在疫情期间较为脆弱、受疫情冲击较大的主体。当前尤须对受疫情影响较重的小微企业进行帮扶，助力其渡过难关，最大限度的保留住就业岗位。具体使用途径包括贷款贴息、贷款担保、失业救济、五险一金补助、供应链基金等。
第二，用国有资本划转来冲抵社保减费。为了应对疫情，减轻企业特别是中小企业的负担，财政部已会同相关部门出台了一系列政策措施，其中包括企业社会保险费减免政策。据估算，全年仅社会保险费减负就会减轻企业负担超过1万亿元。考虑到今年的财政压力较大，为了避免社保基金收支缺口压力转移到一般公共预算，由财政补贴来兜底，我们建议用国有资本划转来冲抵社保减费。从中长期来讲，我们也呼吁加快国有企业改革，盘活国有资产，提高国有资产的回报率，用国有资产的收益增值来为财政融资，避免不断推高政府杠杆率。ACCEPT往期的报告曾做过具体测算，针对目前已达到210万亿规模的国有资产，国家可以提出具体的改革措施，利用三年时间把当前国有资产的回报率由2%提升至3%，据测算，由此能够带来高达近2万亿的投资回报，相当于2019年一年财政收入的十分之一。这将极大地提升国家的财政实力，为进一步减税让利提供坚实的基础。同时，国家可以拿出20万亿的国有资产进行有效的混合所有制改革，以此提升相关经济主体的经济活力，同时可以带来可观的国家财政收入。假如其中五分之一的资产转让能够获得现金回报，则现金回报规模约四万亿，相当于2019年个人所得税收入的近四倍，这将极大地支撑国家的财力，为进一步减税降费提供基础。
4 消除汽车消费政策瓶颈，汽车消费有望成为拉动消费的主要动力
由于此次疫情呈现出长期化的趋势，对于消费的负面影响也将相对长期，餐饮、酒店、旅游等人流密集型的消费领域很可能是最后一批恢复正常生产生活秩序的行业。若想实现经济增长的目标或就业稳定的目标，2020年在投资发力的同时，消费必须能够稳住，从而不过多拖累GDP的下降。因此，在消费领域，必须有一个抓手，那就是汽车消费。过去两年汽车经历了负增长，根据我们测算，如果汽车销量能够恢复到2017年的水平，将提高全年GDP增速0.8个百分点，将可以完全抵消2020年上半年由餐饮、酒店、交通行业对GDP造成的负面影响。
过去两年，中国汽车消费由于政策因素受到压抑，大量需求无法得到满足。疫情来袭，家庭用车在相当程度上已经由改善性需求变为刚需，推动汽车消费兼具提振消费，抗击疫情，提高百姓出行安全感和便利性的积极作用，应该成为今年拉动消费的核心抓手。
我们将社会消费品零售增速分解成两部分，发现除汽车消费外其他消费品增速近年来基本处于稳定状态（除2020年一季度受疫情影响有大幅下降），而汽车消费长期处于负增长状态。自2018年7月以来，中国汽车销售量已连续19个月保持负增长。2019年汽车总销量为2577万辆，其中乘用车2144万辆，远低于2018年的2371万辆和2017年的2472万辆。从汽车销量的累计同比增速来看，2019年增速为-8.2%，由于汽车消费在消费零售总额中占比达到10%以上，汽车消费下降拖累2019年消费品零售总额增速约0.8个百分点，拖累GDP增速约0.4个百分点。
造成此轮汽车销量持续下降主要有以下三点原因：其一，前期购置税优惠政策对需求的透支和该政策在2018年的退出。前两年汽车购置税的优惠带来了汽车销售的高速增长，也对未来几年汽车消费形成了透支效应。因此，自2018年起，在连续实施的汽车购置税优惠政策完全退出后，汽车的需求受到明显的抑制。其二，近两年宏观经济下行压力加大，经济增速不断下滑，居民的收入增速明显放缓，影响了居民对未来预期，从而延迟了对可选大项汽车的消费。其三，国五、国六提前切换使得居民的持币观望态度加重，延迟对汽车的购买和消费。尤其是部分地区明确国五、国六切换的提前期较短，导致国六车型的短期生产供给不足和国五车型过剩共存局面。消费者在对降价的国五有购买有欲望时，又担心国五不能上牌上路、会提前报销、残值快速折旧等问题而不愿意购买国五车型，从而带来汽车销量的下滑。
目前，中国的汽车保有量约为2.4亿辆，千人汽车保有量为173辆，明显低于发达国家美国的837辆、日本的591辆、德国的579辆，也低于俄罗斯的373辆、巴西的350辆、和墨西哥的297辆，而与南非的174辆大致相当。一般而言，汽车消费与经济发展水平有较大的关系，但中国人均GDP与巴西、墨西哥大致相当，却要明显高于南非。因此，随着未来中国人均GDP的持续上升和稳步迈入高等收入国家行列，中国的人均汽车保有量将仍有很大的扩大空间。从2020年的小康社会过渡到基本实现社会主义2035年的15年时间里，即使中国的千人汽车保有量达到350辆的保守水平（平均3口之家拥有一辆车），则国内汽车保有量还有翻番的空间。
而且，由于中国城乡间、区域间的经济发展不平衡的特征非常明显，城乡间以及各省市间的家庭汽车保有水平也有着明显差异。在汽车保有量低的省份、县镇以及农村地区，还有大量的汽车消费意愿，随着城镇化的推进和居民收入的增长，这些地区仍存在着巨大的汽车消费潜力。根据中国统计年鉴的数据，2018年全国居民、城镇居民和农村居民平均每百户家用汽车拥有量分别为33辆、41辆和22.3辆，城乡之间居民的汽车拥有量尚存在1倍的差距。而从不同省市的对比情况来看，北京和天津的居民平均每百户年末汽车拥有量已经超过50辆，而黑龙江、湖南、重庆、四川、福建、甘肃、四川、海南、广西、辽宁、安徽、陕西、山西、贵州、江西、吉林、河南、新疆等地居民平均每百户汽车拥有量低于30辆和全国水平，这些地区尚有三分之二的家庭没有汽车。因此，从长期看，中国的汽车消费市场仍有巨大的潜力可以挖掘。
因此当前国内居民的购车需求尚未充分满足，只要刺激政策得当，汽车消费仍有较大的提升空间。从历史来看，2008年为应对金融危机推出的车辆购置税减免、家电下乡的政策效果非常明显，2009、2010两年中国乘用车销量的平均增速达到43%。包括2015年减税政策宣布后，2016年的乘用车的销量增速也上升至14.9%，成为拉动消费增长的重要引擎。
我们认为，只要给以合理的政策刺激，汽车消费也有望成为2020年拉动消费增长的主要动力。对此我们提出以下若干政策建议：第一，建议由国家环保局统一提出标准，提出未来逐步淘汰部分排放标准偏低的老旧汽车的方案，应适当地延缓这种淘汰国五汽车的政策，以提振消费者的信心。未来通过逐步提高油品质量、鼓励消费者购置新车等市场化的方式来改善城市的空气质量。第二，在有牌照限制的地区，建议地方政府考虑在牌照总量不变的情况下，允许现有牌照的所有者有偿租赁，通过这个方式，不但现有的闲置牌照可以流转起来，盘活存量，而且年轻人的购车需求也能得到满足。第三，建议重新启动车辆购置税减免政策，并逐步将汽车购置税交给地方政府管理，提高地方政府的积极性，2019年中国车辆购置税总收入3498亿元，且全部归中央政府管理，全国一刀切，地方政府的积极性没有反映出来，建议将这笔税交给地方政府，激励地方政府来提高汽车销售。第四，建议抓住全球疫情的机会，让国产汽车“走出去”，让零部件供应商“引进来”。新冠病毒疫情的全球肆虐给全球供应链带来了高度的不确定性，一方面，受疫情影响，当前欧洲很多零部件企业、大部分汽车企业都已宣布停产或部分停产，进口汽车的供应量也将受到影响，在此背景下，中国车企也可以增加生产和出口，以满足海外市场的需要；另一方面，汽车生产涉及上万个零件，全球疫情的恶化也使得汽车供应链企业停产断供，也直接威胁到中国汽车及零部件生产。建议借此机会出台政策，把一些关键领域的、之前不愿意来中国的零部件企业“引进来”，在中国设厂生产，提高中国的产业竞争力。
编辑 王进雨 徐超
