小田并大田从地方实践到一号文件

2023年中央一号文件发布，聚焦全面推进乡村振兴，其中提出要总结地方“小田并大田”等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决细碎化问题。

在我国传统小农经济中，土地细碎化是一直存在的问题，特别是在南方丘陵山部地区，土地细碎化更加明显。其实很早以前，各地方就开始探索解决这一问题的途径。农业农村部农村经济研究中心研究员张照新向新京报记者表示，这一次中央一号文件明确提出“小田并大田”，也意味着该举措首次从地方实践上升到中央文件，将进一步推动土地细碎化问题的解决。张照新同时强调，“小田并大田”在实践中的交易成本并不低，还需要各地政府有意识地引导，结合相应的契机进一步推动，不宜强推。

农业农村部农村经济研究中心研究员张照新。受访者供图

机械化耕作与劳动力问题推动“小田并大田”

为什么今年的中央一号文件提出了“小田并大田”？张照新表示，随着城镇化步伐加快，我国农村劳动力大量转移进城，预计到2035年，我国常住人口城镇化率将超过70%。大量农民离土离乡、进城就业，农村土地流转、人地分离的现象将十分普遍，加上农村人口老龄化问题突出，解决劳动力成本问题迫在眉睫，而农业机械化操作也对规模化经营提出了需求，这些变化都在推动着“小田并大田”。

目前，中国有2亿多农业经营户，户均耕地面积只有7亩多，仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400，在国际上缺乏竞争力，部分进口农产品到岸税后价格甚至低于国内价格。在这种情况下，深化农村土地制度改革，引导土地经营权有序流转，发展多种形式适度规模经营，能够进一步实现小农户与现代农业发展有机衔接，推进标准化生产，降低生产成本，提高农业发展质量效益和竞争力。

张照新表示，要想进一步解决土地细碎化问题，实际上还有很多硬骨头要啃。在实践操作中，“小田并大田”是个好办法，但交易成本也并不低。这就需要一个契机，让事实证明通过这种“并”能够带来明显的效益，还可以补偿“并”的过程中成本和解决可能存在的争议，基层政府推动起来才能更加顺畅。不过，问题的解决并不是一蹴而就的，这需要各地政府有意识地引导，结合相应的契机进一步推动，不宜强推。

如今粮食安全作为国家安全战略的重要组成部分，我国也正在推广高标准农田改造，即由国家来出资，将农户的农田改造成高标准农田。在张照新看来，在国际上也有一些类似的经验可寻，有的国家通过政府解决土地基础设施建设的途径，引导土地规模化经营。在我国，高标准农田改造也是推动解决土地细碎化问题的一个契机。

“小田并大田”之后主要有三种经营方式

由于各地土地资源多样，解决土地细碎化问题，并不是一件容易的事情。我国提倡“增人不增地，减人不减地”，在第二轮土地承包到期后再延长30年的大背景下，各地也在探索“小田并大田”的特色路径，具体措施不尽相同，甚至在同一个县不同的村子，方式也不同。目前，“小田并大田”主要契机多是招商引资、土地整理两种动因。

从具体的组织形式来看，“小田并大田”主要有农户自发互换和村集体统一组织两种方式；从田块合并后的经营方式来看，则可以分为三类：第一种是农户自主经营，第二种是流转到家庭农场、合作社或者企业等规模经营主体等；第三种则是以入股到村集体，由村集体经济组织进行统一经营或发包。

中央一号文件提到，引导土地经营权有序流转，发展农业适度规模经营。张照新提醒，这里尤其值得注意的是“适度”二字。中国不同于美国、加拿大、澳大利亚等国家，发展大型规模化农场并不现实。因此，在政策上不提倡企业大规模流转农民土地，而是支持家庭农场、合作社，通过扩大经营规模提高资源利用效率和劳动力效率，增加收入。不同地区土地资源状况不同，作物种类不同，合理的经营规模也有差异。此前，农业农村部就此发布过相关文件，提倡农业经营规模是当地户均承包地规模的10倍到15倍之间。

张照新表示，“在探索规模经营的过程中，我们还是要鼓励签订长期合同，签订十年、十五年的流转合同，有利于规模经营主体的稳定发展。”

服务型规模经营仍面临瓶颈

目前，我国土地规模经营主要分为两种类型，一种是土地集中型规模经营，另一种是服务型规模经营，即通过社会化服务组织提供服务实现规模化经营。社会化服务组织既获得了规模经营的效应，同时也避免由于土地流转带来的农业成本增加的问题。

不过，在丘陵山区以及特色作物领域，由于农业机械化水平偏低、品种之间差异大等原因，服务型规模经营还面临很多难题。目前，很多地区也在积极探索，通过宜机化改造、统一品种、统一种植模式等手段，推动服务规模经营。

在农业社会化服务组织的发展中，往往面临农业利润较低，难以赚到钱的困境。有的农产品加工企业也逐渐探索，为农户提供统一品种，通过集中管理，稳定价格保障销路的方式，打通农业社会化服务的全链条。

张照新表示，在耕种管收服务的基础上，再加上产后的加工流通，将服务贯通全产业链，社会化服务效益将会得到明显提升。

“三项制度”让资本进入土地流转有“门槛”

中央一号文件还提到，加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。健全社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，切实保障农民利益。

企业不同于农民合作社，土地流转很大。一旦经营不善，不仅带来土地资源的浪费，而且也可能由于难以支付农民土地资金而面临纠纷，影响农村社会稳定。为了防止流转土地作非农用和破产等风险，这是文件提出健全社会资本流转土地“三项制度”的原因。

张照新表示，资格审查、项目审核和风险防范这三项制度其实早在几年前就提出来了，但是在实际推行过程中还存在阻力和难点，这一次中央一号文件再次明确要求，无疑将进一步推动相关制度的强实施。

目前，我国土地流转面积在5.5亿亩左右，企业流转土地不到1亿亩。但是也要看到，在当前乡村振兴的大背景下，加上城乡消费者对优质农产品的需求快速增加，农业转型升级步伐加快，很多工商资本也察觉到农业领域潜在的机会，进入三农领域积极性提高。建立健全“三项”制度，将会更加有效的预防规模经营中出现的风险和问题。

家庭农场是适度规模经营的主力军

在农村，家庭农场往往是由种田好手发展而来的，从几十亩地，到三五百亩地，他们的土地产出率一般要比企业更高，更有利于充分发挥我国资源优势，是适度规模经营的有效形式。特别是种植业领域，家庭农场的优势更为明显。从收入角度看，一个经营200-300亩土地的家庭农场，一年的收入甚至比外出打工多。

家庭农场主多是农村发展的领头羊，他们不仅是农业生产的主力军，同时也往往是农村中的“中坚力量”，在乡村治理中往往也是“意见领袖”，发挥着重要作用，有些学者称之为“新中农”。

在我国，30亩以上的家庭农场超过700多万户左右，50万亩以上的家庭农场有300万户左右。张照新表示，农村发展还是要以农民为主体，应支持农户发展成为家庭农场。这不仅可以实现适度规模经营，也能够解决农村就业、促进农民增收。与此同时，家庭农场在经营过程中，也要通过组建农民专业合作社，开展联合与合作，增强自身在市场中的竞争力。

新京报记者 耿子叶

编辑 张树婧 校对 陈荻雁