哈尔滨开始向编外人员“动刀”了。3月20日，哈尔滨市机构编制委员会办公室发布消息，市级机关事业单位开展编外用人清理规范工作。该消息一经公布即引发社会广泛关注。
按照当地公布的《哈尔滨市级机关事业单位编外用人清理规范工作方案》（简称《方案》），编外用人清理规范工作从3月开始到6月底结束，分自检自查、组织实施、检查督导三个阶段实施。
根据《方案》，本次专项整治行动的实施对象为哈尔滨市级机关、市属事业单位现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员（统称“编外用人”）。
哈尔滨市机构编制办一位工作人员向中国新闻周刊表示，按照有关方面要求，哈尔滨市正按照确定的方案，依法依规开展这项工作。“各地其实也在不同程度地开展，只是方式方法不尽相同。”他说。
值得注意的是，近期《党和国家机构改革方案》提到了优化机构编制资源配置，地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。
在此背景下，哈尔滨市清理编外人员尤其引人关注。哪些编外人员会被清理，又如何清理？
哪些编外人员将被清理
“编外”是相对编内而言的。编内人员即在编人员，一般指国家财政负担其经费开支的各级各类机关、事业单位以及部分特殊机构等单位的正式工作人员。
就编制类型看，行政编和事业编最为民众所知。如前文所述，哈尔滨市清理的“编外人员”指，市级机关、市属事业单位现有雇员、行业专职人员、工勤人员和单位自聘人员。
从总体看，《方案》比较完整，包括工作目标、工作原则、清理范围及对象、主要任务、组织实施、工作要求等内容。
哪些人会被清理？《方案》在主要任务中提到，精简编外用人员额、清理规范用人行为。其中清理规范用人行为列举了11条，包括行政执法、财务管理、人事管理、涉密等岗位使用的编外人员；临时性、阶段性工作已完成、合同已到期未再续聘的编外人员；人员使用与审批岗位不一致的编外人员；主动离职、考核评估不适岗的编外人员；既没有与用人单位签订劳动合同，又未实行劳务派遣的编外人员；已推行社会化服务外包仍自行聘用并混合使用的编外人员；历史遗留问题产生的编外人员。
另外，超出员额控制标准的编外用人和行业专职人员；可以通过社会化服务外包的保安、保洁、绿化、食堂等岗位的工勤人员；不符合相关法律法规的其他情形，也在被清理范围之内。
《方案》还提到，医院、高职高专、公证处、仲裁办等用人主体要结合专业和实际需要，自主开展自聘人员清理规范工作，并逐步将已自聘人员转化为社会化服务外包形式。
除清理规范用人行为，编外用人员额也要精简。《方案》提到，市级机关事业单位现有编制内人员能保证工作正常开展的，不使用编外人员。用人单位要制定编外用人员额年度精简计划，市直机关编外用人原则上5年内精简完毕，每年精简不少于本单位编外用人员额的20%。市直事业单位编外用人结合职能调整情况及空编率适度精简（空编率5%-15%，编外用人精简5%；空编率15%-25%，编外用人精简10%；空编率大于25%，编外用人精简15%）。
一位组织系统官员向中国新闻周刊解释称，空编率越大，编外用人精简幅度越大，这是符合逻辑的。空编率大，代表可用编制内人员数量越大，可优先使用编制内人力资源。
前述哈尔滨市机构编制办工作人员说，这是统筹编内和编外关系，编内编外调整一盘棋。
编外用工何来
编外用工在各地普遍存在。中国人民大学公共管理学院教授、国家发展与战略研究院研究员马亮向中国新闻周刊表示，不单是哈尔滨市，沿海发达省份也存在类似现象，编外用工的现象在全国都比较普遍。
中国人民大学人力资源开发与管理研究中心主任刘昕也向中国新闻周刊提到，很多地方的机关事业单位编外用工现象非常突出，编外用工即使不占用编制，但仍然以财政支付费用为主。
马亮认为，原因是多方面的，首先编制是刚性约束，有的地方政府卡得很严，扩编、增编需要严格的程序，而现实中人员需求量大，所以存在编外用工的现象。
其次，可能是编制资源配置不合理。马亮说，中央政府缺人，可以从地方政府借调，省级地方政府缺人，可以从下级政府借调。但基层政府缺人，无法借调，只能以编外用工形式解决。
除了上述原因，刘昕补充说，各单位在使用编外用工时，往往缺乏足够的约束机制，自行扩张的情况屡有发生，这就导致行政成本越来越高。
中国人民大学公共管理学院教授、地方政府发展战略研究中心原主任魏娜说，编外人员大量增加，一方面与政府管理的公共事务增加相关，另一方面与政府职能转变不到位有关。
魏娜向中国新闻周刊提到，从现实情况看，政府管理的公共事务和提供的公共服务是在增多。管理事务增加的同时，政府的职能也要转变。如果管理方式不科学，也会增加编外人员。
在魏娜看来，政府及用人单位对编外人员缺乏管理、缺乏监督，这也是编外人员增加的原因之一。
值得注意的是，在清理编外人员之前，哈尔滨近年至少开展两轮事业单位改革，对机关事业单位编制“动刀”。
2018年，哈尔滨市制定《市直机关事业单位实施控编减编三年行动计划（2018-2020年）》，并提出了相关目标。
据哈尔滨机构编制网消息，截止到2020年11月底，市直机关（含直属参公事业单位）编制总量精简21.5%，市直事业单位编制总量精简36.2%，超额完成三年行动目标。
另据《黑龙江日报》2021年7月报道，继2018年启动并完成一轮事业单位机构改革后，哈尔滨接续实施深化事业单位改革试点工作，哈尔滨市事业单位机构编制规模进一步压缩。
报道提到，哈尔滨市本级机构精简47个，占比19.3%，事业编制精简8246名，占比25.3%。市辖区机构精简177个，占比21%，事业编制精简7816名，占比22%。
释放了什么信号
近期公布的《党和国家机构改革方案》提到，地方党政机关人员编制精减工作，由各省（自治区、直辖市）党委结合实际研究确定。
公开报道显示，《党和国家机构改革方案》公布后，哈尔滨是首个公布清理编外人员方案的城市，但在此之前，多地已开始清理编外人员。
今年2月，安徽省桐城市召开市编外人员清理规范工作座谈会。会议表示，清理清退不是最终目的，而要以此为契机，规范整顿编外用人乱象，提高政府行政效能和服务水平。
再之前，2022年湖北省房县开展了编外聘用人员清理规范工作，湖北省监利市召开会议，决定对监利市全市机关事业单位编外聘用人员进行清理规范。
据海南媒体报道，2021年海南省万宁市285家行政事业单位清理编外人员1336人，年度节省财政开支3079万余元。
哈尔滨明确出台方案开始清理编外人员，释放了什么信号？中国人民大学经济学院教授、国家发展与战略研究院研究员聂辉华向中国新闻周刊表示，其他地方政府可能也会出台类似举措。
聂辉华认为，原因有两个：一是中央已经决定精减编制，地方政府会有所动作。编外、编内又是紧密相关，在清理编外人员后，还可能进一步精减编内人员；二是地方财政吃紧。疫情三年，经济下滑，财政支出加大，清理编外人员，可减轻财政负担，提高治理效能。
魏娜也认为，清理编外人员是信号，先从清理编外人员开始，然后逐步精减编内人员。她特别提到，对于编外人员，也不适宜“一清了之”，应该留有过渡期。
值得一提的是，哈尔滨公布的《方案》中提到，用人单位要依法依规开展人员清理工作，畅通编外人员退出机制，保障编外人员合法权益，推行社会化服务。
北京大学政府管理学院教授、中国人力资源研究会测评专业委员会常务理事白智立向中国新闻周刊表示，当前多地推进编外人员清理工作，主要原因有三点：一是地方政府因疫情等因素，财政压力加大，“清理”编外人员可节约行政资源。二是贯彻一直以来精兵简政、减员增效的传统。三是需要对编外人员进行规范管理。
白智立还表示，要加强制度建设，填补编外人员队伍管理制度的空白。“编外人员对社会经济发展做出了贡献，不能一味否定其作用和功能，应该以此为契机积极推进编制管理的改革。”他说。
刘昕提到，清理编外人员要避免“一刀切”，避免流于形式，要明确各单位的组织定位和承担的主要职责，然后据此进行科学的核算，人员配置要尽可能合理。
作者：佟西中
