证监会为何没并入金融监管总局？

昨天下午，十四届全国人大一次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，听取国务院机构改革方案的说明。受国务院委托，国务委员兼国务院秘书长肖捷作关于国务院机构改革方案的说明。

据央视报道，肖捷在说明中指出，国务院机构改革作为党和国家机构改革的一项重要任务，重点是加强科学技术、金融监管、数据管理、乡村振兴、知识产权、老龄工作等多项重点领域的机构职责优化和调整，转变政府职能，加快建设法治政府。

北京青年报记者注意到，根据说明，此次机构改革之后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门仍为26个。

设立新机构、调整老机构，改革开放以来第九轮国务院机构改革有何深意？北京青年报记者采访了多位专家进行解读。针对机构改革方案内容，中央党校（国家行政学院）副教授张克表示，本轮国务院机构改革方案突出重点行业和领域，改革力度大、针对性强、触及利益深，着力解决事关重大、社会关注的体制机制难点问题。

新一轮机构改革13项重要变化

重新组建科学技术部

组建国家金融监管总局

深化地方金融监管体制改革

证监会调整为国务院直属机构

统筹推进央行分支机构改革

完善国有金融资本管理体制

加强金融管理部门工作人员统一规范管理

组建国家数据局

优化农业农村部职责

完善老龄工作体制

完善知识产权管理体制

国家信访局调整为国务院直属机构

精简中央国家机关人员编制

重组

重新组建科学技术部

职能

加强科学技术部推动健全新型举国体制、优化科技创新全链条管理、促进科技成果转化、促进科技和经济社会发展相结合等职能，强化战略规划、体制改革、资源统筹、综合协调、政策法规、督促检查等宏观管理职责，保留国家基础研究和应用基础研究、国家实验室建设、国家科技重大专项、国家技术转移体系建设、科技成果转移转化和产学研结合、区域科技创新体系建设、科技监督评价体系建设、科研诚信建设、国际科技合作、科技人才队伍建设、国家科技评奖等相关职责，仍作为国务院组成部门。

国家自然科学基金委员会仍由科学技术部管理，不再保留国家外国专家局牌子。

调整

将科学技术部的组织拟订科技促进农业农村发展规划和政策、指导农村科技进步职责划入农业农村部。将科学技术部的组织拟订科技促进社会发展规划和政策职责分别划入国家发展和改革委员会、生态环境部、国家卫生健康委员会等部门。

将科学技术部的组织拟订高新技术发展及产业化规划和政策，指导国家自主创新示范区、国家高新技术产业开发区等科技园区建设，指导科技服务业、技术市场、科技中介组织发展等职责划入工业和信息化部。

将科学技术部的负责引进国外智力工作职责划入人力资源和社会保障部，在人力资源和社会保障部加挂国家外国专家局牌子。

深化财政科技经费分配使用机制改革，完善中央财政科技计划执行和专业机构管理体制，调整科学技术部的中央财政科技计划(专项、基金等)协调管理、科研项目资金协调评估等职责，将科学技术部所属中国农村技术开发中心划入农业农村部，中国生物技术发展中心划入国家卫生健康委员会，中国21世纪议程管理中心、科学技术部高技术研究发展中心划入国家自然科学基金委员会。

解读

充分体现完善科技创新体系战略意图

机构改革方案重新组建科技部，这一改革的意义是什么？中央党校（国家行政学院）副教授张克表示，重新组建科学技术部充分体现了党的二十大关于“完善科技创新体系、加快实施创新驱动发展战略”的战略意图。本轮机构改革科技部职责中增加的是顶层设计、战略规划、宏观管理类职责，根本目的是为坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置、把科技自立自强作为国家发展的战略支撑提供坚强有力的机构职能保障。

优化完善

优化农业农村部职责 国家乡村振兴局不再单设

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，优化农业农村部职责，在农业农村部加挂国家乡村振兴局牌子，不再保留单设的国家乡村振兴局。

为统筹抓好以乡村振兴为重心的“三农”各项工作，加快建设农业强国，将国家乡村振兴局的牵头开展防止返贫监测和帮扶，组织拟订乡村振兴重点帮扶县和重点地区帮扶政策，组织开展东西部协作、对口支援、社会帮扶，研究提出中央财政衔接推进乡村振兴相关资金分配建议方案并指导、监督资金使用，推动乡村帮扶产业发展，推动农村社会事业和公共服务发展等职责划入农业农村部。

全国脱贫攻坚目标任务完成后的过渡期内，有关帮扶政策、财政支持、项目安排保持总体稳定，资金项目相对独立运行管理。

全国老龄工作委员会办公室设在民政部 中国老龄协会由民政部代管

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，完善老龄工作体制。实施积极应对人口老龄化国家战略，推动实现全体老年人享有基本养老服务，将国家卫生健康委员会的组织拟订并协调落实应对人口老龄化政策措施、承担全国老龄工作委员会的具体工作等职责划入民政部。

全国老龄工作委员会办公室改设在民政部，强化其综合协调、督促指导、组织推进老龄事业发展职责。中国老龄协会改由民政部代管。

调整隶属关系

中国证监会调整为国务院直属机构

中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。

强化资本市场监管职责，划入国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责，由中国证券监督管理委员会统一负责公司(企业)债券发行审核工作。

国家知识产权局调整为国务院直属机构

国家知识产权局由国家市场监督管理总局管理的国家局调整为国务院直属机构。

完善知识产权管理体制。加快推进知识产权强国建设，全面提升知识产权创造、运用、保护、管理和服务水平。将商标、专利等领域执法职责继续由市场监管综合执法队伍承担，相关执法工作接受国家知识产权局专业指导。

国家信访局调整为国务院直属机构

国家信访局由国务院办公厅管理的国家局调整为国务院直属机构。贯彻落实新时代党的群众路线，加强和改进人民信访工作，更好维护人民根本利益。

精简编制

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，精简中央国家机关人员编制。中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精简，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作。

解读

方案中明确指出，中央国家机关各部门人员编制统一按照5%的比例进行精简，收回的编制主要用于加强重点领域和重要工作，这项举措的目的是什么？

张克表示，这是在财政收支矛盾日益突出背景下，机构改革坚持瘦身与健身相结合、坚持党政机关过紧日子原则的重要体现。

精简回收编制并不意味着大规模人员分流，而是按照严控总量、保障重点、优化结构、有增有减思路优化党政机关人员规模和结构，不断提升机构编制使用效益。

其他

地方金融监管体制

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，深化地方金融监管体制改革。建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。

中国人民银行分支机构

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，统筹推进中国人民银行分支机构改革。撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省(自治区、直辖市)设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。中国人民银行北京分行保留中国人民银行营业管理部牌子，中国人民银行上海分行与中国人民银行上海总部合署办公。

不再保留中国人民银行县(市)支行，相关职能上收至中国人民银行地(市)中心支行。对边境或外贸结售汇业务量大的地区，可根据工作需要，采取中国人民银行地(市)中心支行派出机构方式履行相关管理服务职能。

国有金融资本管理体制

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，完善国有金融资本管理体制。按照国有金融资本出资人相关管理规定，将中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责。

金融管理部门工作人员

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，加强金融管理部门工作人员统一规范管理。中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构均使用行政编制，工作人员纳入国家公务员统一规范管理，执行国家公务员工资待遇标准。

释疑

证监会为何没有并入新组建的国家金融监管总局？

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，我国将组建国家金融监督管理总局。与此同时，中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。

既然都是金融监管部门，为何证监会没有并入国家金融监督管理总局？浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林指出，证券市场具有特殊性，其监管的市场主体并非只有金融机构，还有数量庞大的上市公司，相较银保监会主要监管金融机构，证监会监管的半径更大，不适合并入到金融监督管理总局当中。

盘和林还表示，此次金融监管体系改革通过合并监管的方式，扩大管理部门的监管半径，对非证券类金融机构进行综合性监管。监管部门职责更加明确，权力更加集中，统筹性综合性监管能力更强，对系统性、综合性风险的防范能力也将进一步加强。这对于消费者权益保护、防范化解金融风险方面，都能带来积极影响，推动实现金融监管领域的高质量发展。

新组建

新组建国家金融监督管理总局

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家金融监督管理总局，作为国务院直属机构。不再保留中国银行保险监督管理委员会。

职能

统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为。

调整

国家金融监督管理总局在中国银行保险监督管理委员会基础上组建，将中国人民银行对金融控股公司等金融集团的日常监管职责、有关金融消费者保护职责，中国证券监督管理委员会的投资者保护职责划入国家金融监督管理总局。

解读

具有中国特色的金融“双峰监管”进一步显露端倪

根据说明，此次改革涉及金融机构的范围比较广、力度比较大，这对我国金融监管体制会产生什么重要影响？

张克表示，过去我国金融监管体制改革还不够彻底，一直有待进一步优化。比如，在混业经营大趋势下，金融监管职责仍未完全整合，“一行两会”的地方监管机构与地方金融监管部门、商务部门职责边界不清晰，防范和化解金融风险能力亟待加强等。

他指出，这次改革统筹中央与地方金融监管机构设置、统筹配置各类金融活动政府监管执法职责，针对优化金融监管体制作出重大部署。改革一大突破就是按照全面依法治国、依法行政的要求，将国家金融监管总局、证监会由原来的参公管理事业单位明确为国务院直属机构，这有利于提高金融监管执法职责履行的法治化水平。

招联金融首席研究员董希淼接受北京青年报记者采访时表示，政府工作报告指出，“有效防范化解重大经济金融风险”，强调“防止形成区域性、系统性金融风险”。究其原因，问题之一在于我国分业监管体系与金融业综合经营趋势不相适应，金融监管部门之间沟通不畅、协调不够。在金融业综合经营趋势日渐清晰、金融创新不断深化的背景下，如何深化金融监管体制改革、构建现代金融监管框架成为一项重大课题。2017年以来，我国通过设立国务院金融稳定发展委员会、进行金融监管机构调整，进一步健全了金融监管体系，形成了“一委一行两会”的格局，但金融监管仍存在一些问题与不足。

董希淼指出，目前国际上的金融监管体系主要有统一监管、分业监管和“双峰监管”等三种模式。其中，“双峰监管”模式是把监管职能划分为市场行为监管和审慎监管。

他认为，本次金融监管体系改革之后，具有中国特色的“双峰监管”进一步显露端倪——人民银行主要负责货币政策和宏观审慎监管；国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融业监管和金融消费者权益保护；证监会负责资本市场监管，增加企业债券发行审核等职责。国家金融监督管理总局统一负责除证券业之外的金融监管，有助于减少监管空白和监管交叉，落实好行为监管和功能监管。

人民银行作为中央银行，剥离金融控股公司监管和消费者权益保护等职责，完善分支机构改革，有助于建设现代中央银行制度。而证监会专门负责直接融资领域的监管，体现我国对大力发展资本市场、提升直接融资比例的重视。

从地方政府金融监管看，地方政府设立地方监管机构将来只负责监管职责，不再承担金融发展、招商引资等工作，有助于解决地方政府金融监管机构既要监管又要发展的角色冲突。

与此同时，国家金融监督管理总局和证监会均为国务院直属机构，金融管理部门工作人员纳入公务员序列，机构层级和权威性以及人员积极性将得以提升。

新组建国家数据局

根据国务院关于提请审议国务院机构改革方案的议案，组建国家数据局，由国家发展和改革委员会管理。

职能

负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

调整

将中央网络安全和信息化委员会办公室承担的研究拟订数字中国建设方案、协调推动公共服务和社会治理信息化、协调促进智慧城市建设、协调国家重要信息资源开发利用与共享、推动信息资源跨行业跨部门互联互通等职责，国家发展和改革委员会承担的统筹推进数字经济发展、组织实施国家大数据战略、推进数据要素基础制度建设、推进数字基础设施布局建设等职责划入国家数据局。

解读

有利于加强对数字中国、数字经济等统筹推进力度

新一轮国务院机构改革还组建了国家数据局，由国家发改委管理，为什么要组建国家数据局？对此，张克表示，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会一体化建设是新时代新征程对转变政府职能、提高行政效率的迫切要求。

他表示，长久以来，推进数字中国建设的体制机制不够完善，特别是大数据管理职能配置较为分散。中央网信办、国务院办公厅、国家发改委、工信部等部门在推进数字政府、数字经济、数字社会建设方面存在职责交叉、多头管理现象。

组建国家数据局，初步实现了数据资源整合共享和开发利用方面的顶层设计、战略规划、统筹协调、组织实施等主要职能统一。

将国家数据局设置为国家发改委管理的国家局，主要考虑到发改委是国家宏观管理和经济综合部门，有利于加强对数字中国、数字经济和数字社会建设的统筹推进力度。

观察

历次国务院机构改革突出“减”和“转”

改革开放以来，中国分别在1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年、2018年进行了八次规模较大的政府机构改革。1982年至今，国务院机构改革每5年进行一次，今年已经是第九次。

北京青年报记者注意到，“减”和“转”是历次改革的两个重要关键词。

在“减”方面，1982年机构改革之前，国务院共有100个部门，人员编制超过5万人，一个部委的副部长最多的时候能有20多位。当年机构改革之后，国务院所属部委由52个裁并为42个，工作部门从100个减为61个。此后，机构设置一直不断优化。到2018年，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门共26个。

在“转”方面，历次机构改革都同时伴随着政府职能的不断转变。在2018年的机构改革之后，国务院机构优化调整，经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能得到加强，同时解决了60多项长期存在的部门职责交叉、关系不顺事项。

改革开放以来历次国务院机构改革

第一次改革

第一次改革启动于1982年。改革之前，国务院工作部门达100个，人员编制达到5.1万人。改革后，国务院所属部委、直属机构和办公机构裁并调整为61个，编制减为3万多名，精简25%。

第二次改革

第二次改革是在1988年，首次提出了转变政府职能的要求，紧密地与经济体制改革结合起来。在这次改革中，国务院共撤销12个部委，新组建9个部委，将农牧渔业部更名为农业部。通过改革，国务院部委由45个减为41个，直属机构从22个减为19个，人员编制减少9700人。

第三次改革

到1993年，国务院工作部门又增加至86个，于是启动了第三次改革。经过调整，国务院组成部门调整为41个，直属机构调整为13个，办事机构调整为5个。

第四次改革

第四次改革是在1998年，提出了机关行政编制要精简50%的要求，是历次机构改革人员精简力度最大的一次。经改革，国务院组成部门由40个精简为29个。改革后行政编制由原来的3.23万名减至1.67万名，精简了47.5%。

第五次改革

第五次改革是在2003年，是在加入世贸组织的大背景下进行的。

这次改革，政府机构总的格局保持相对稳定，只是集中力量解决行政管理体制中影响改革和发展的突出矛盾和问题，重点推进国务院机构改革，进一步转变政府职能，以便为促进改革开放和现代化建设提供组织保障。

除国务院办公厅外，国务院29个组成部门经过改革调整为28个。

第六次改革

第六次改革于2008年启动，主要任务是围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制。

改革内容包括：组建工业和信息化部；组建交通运输部；组建人力资源和社会保障部；组建环境保护部，不再保留国家环境保护总局；组建住房和城乡建设部，不再保留建设部，等等。

经过调整，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门27个，直属特设机构1个，直属机构15个，办事机构4个，部委管理的国家局16个，直属事业单位14个。国务院正部级机构减少4个。

第七次改革

第七次改革是在2013年，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。

在这次改革中，组建了国家卫生和计划生育委员会、国家食品药品监督管理总局、国家新闻出版广电总局，重新组建了国家海洋局、国家能源局，不再保留国家电力监管委员会等。

经过改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个。

第八次改革

2018年3月13日，国务院机构改革方案公布，根据该方案，改革后，国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门26个。

本版文/本报记者 董鑫 高语阳 李岩 程婕 统筹/徐锋 池海波

图片来源/人民日报客户端 视觉中国